Affaires municipales

Le 6 décembre 2023, un amendement à la Loi modifiant la Loi sur la fiscalité municipale et d’autres dispositions législatives1 (le « projet de loi 39 ») a été adopté lors de l’étude détaillée en commission parlementaire. Deux jours plus tard, le projet de loi 39 a été sanctionné. Cet amendement a introduit de nouvelles dispositions venant circonscrire les situations où il peut être prétendu que l’utilisation d’un de ses pouvoirs par une municipalité peut être qualifiée d’expropriation déguisée2, et ce, en particulier lorsque le pouvoir exercé est prévu dans la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme3 (« LAU »). L’encadrement de l’expropriation déguisée Le législateur a codifié, au nouvel article 245 LAU, certaines règles développées par la jurisprudence en matière d’expropriation déguisée4. Ainsi, la loi prévoit dorénavant expressément qu’un « règlement d'urbanisme peut restreindre l'exercice du droit de propriété, sans pour autant donner lieu au paiement d'une indemnité, à moins que les restrictions soient tellement sévères qu'elles empêchent toute utilisation raisonnable d'un immeuble. »5 Il est donc maintenant confirmé, par un texte législatif, qu’un acte d’une municipalité affectant l’usage d’un immeuble n’entraîne pas automatiquement l’obligation d’indemniser en vertu de l’article 952 du Code civil du Québec6 (« C.c.Q.»). Afin de permettre aux municipalités d’exercer leur rôle en matière de protection de l’environnement ainsi qu’en matière de santé et sécurité des personnes et des biens, la municipalité bénéficie maintenant de l’application d’une présomption en sa faveur à l’effet que l’atteinte au droit de propriété est justifiée, et ce, dans l’unique mesure où elle est capable de satisfaire à l’une ou l’autre des conditions qui sont énumérées à l’alinéa 3 de l’article 245 LAU. La présomption s’applique ainsi lorsque l’expropriant démontre que l’acte vise : la protection d’un milieu humide et hydrique; la protection d’un milieu autre qui a une valeur écologique importante; ou que l’acte est nécessaire pour assurer la santé ou la sécurité des personnes ou la sécurité des biens7. L’effet déclaratoire Particularité importante : le nouvel article 245 LAU est déclaratoire, soit une qualification juridique qui produit des effets dans le passé. Habituellement, le principe d’interprétation est à l’effet que les nouvelles lois n’ont pas d’effet rétroactif, tel que le prévoit la Loi d’interprétation8. En donnant une portée déclaratoire à l’article 245 LAU, le législateur a expressément voulu conférer un effet rétroactif à la disposition, et ce, depuis sa date d’entrée en vigueur. Il importe de savoir que cet effet déclaratoire a un caractère absolu, faisant en sorte que les tribunaux sont tenus de s’y conformer, comme si l’article avait toujours existé et eu cette incidence. On ne peut donc pas l’associer à la règle générale de la portée purement prospective, soit un effet dans le futur uniquement9. Par l’utilisation de cette prérogative, le législateur s’approprie le rôle du juge et dicte l’interprétation à donner à ses propres lois, cette interprétation s’apparentant alors à un précédent ayant force obligatoire10. De cette manière, les nouvelles dispositions peuvent infirmer un courant jurisprudentiel, de la même manière qu’un arrêt de la Cour suprême prévaut sur la jurisprudence des juridictions inférieures sur un point de droit11. Cependant, l’effet déclaratoire de ce nouvel article 245 LAU ne doit s’appliquer qu’aux litiges amorcés depuis son entrée en vigueur ainsi qu’avant le 8 décembre 2023, en plus de s’appliquer aux affaires prises en délibéré par un juge en première instance ainsi qu’aux causes en cours et en délibéré devant la Cour d’appel du Québec. On ne pourrait donc demander la réforme d’un jugement ayant acquis l’effet de la chose jugée en invoquant cet effet déclaratoire. Incidemment, pas plus tard que durant le mois de janvier 2024, la Cour d’appel a décidé de permettre à une municipalité, en appel d’une décision soulevant des enjeux liés au contenu du projet de loi 39, de produire une argumentation supplémentaire à l’exposé d’appel déjà produit12. En effet, selon la municipalité appelante, la « loi nouvelle « scelle[rait] le sort du présent dossier »13. Diverses autres nouveautés D’autres dispositions apportent également des changements pour encadrer les éléments décrits ci-dessus. En principe, les dispositions du projet de loi 39, en lien avec l’expropriation, entrent en vigueur dès sa sanction. Cependant, les dispositions transitoires viennent créer certaines exceptions. D’abord, à partir du 8 juin 202414, un avis devra être transmis par la municipalité au propriétaire d’un immeuble concerné par un acte visant l’une des trois présomptions. Cet avis devra être transmis dans les trois mois à compter de la date d’entrée en vigueur de l’acte15. Ensuite, un propriétaire qui a subi une atteinte à son droit de propriété qui empêche toute utilisation raisonnable de son immeuble peut prendre un recours en versement d’une indemnité en vertu de l’article 952 C.c.Q. devant la Cour supérieure. Un délai de prescription de trois ans à partir de la date d’entrée en vigueur de l’acte est prévu. Ce délai a commencé à courir le 8 décembre 2023 pour ce qui est des règlements qui étaient en vigueur à cette date, sans toutefois faire en sorte de prolonger les délais qui ont déjà commencé à courir. Une nouveauté importante : Il est maintenant possible, pour la municipalité contre qui un jugement a été rendu concluant à une expropriation déguisée, d’acquérir la propriété concernée. La municipalité peut donc décider d’acquérir la propriété ou de faire cesser l’atteinte au droit de propriété16. En vertu des dispositions transitoires, dans tout litige où le juge n’a pas pris l’affaire en délibéré en date du 7 décembre 2023, le Tribunal doit prendre en compte ces règles visant la possibilité pour une municipalité de faire cesser une atteinte au droit de propriété17. Conclusion Les articles introduits à la LAU par le projet de loi 39 apportent des modifications afin d’encadrer l’interprétation et l’application du principe de l’expropriation déguisée. L’effet déclaratoire prévu voulait, selon toute évidence, répondre à une demande du monde municipal voulant bénéficier des principes de cette nouvelle législation dans des affaires pendantes. PL39, 1re sess, 43e leg, Québec, 2023. Le ministère des Affaires municipales et de l’Habitation utilise plutôt le terme « expropriation de fait » dans le Muni-Express concernant l’adoption du projet de loi 39, pour consulter : Loi modifiant la loi sur la fiscalité municipale et d'autres dispositions législatives – Muni-Express (gouv.qc.ca) RLRQ, c. A-19.1. Municipalité de Saint-Colomban c. Boutique de golf Gilles Gareau inc., 2019 QCCA 1402; Dupras c. Ville de Mascouche, 2022 QCCA 350. Commentaires du ministre au soutien des amendements apportés à l’article 245 LAU. CCQ-1991.  Nouvel article 245, al. 3 LAU. RLRQ, c. I-16, art. 50. Régie des rentes du Québec c. Canada Bread Company Ltd., 2013 CSC 46. Id., paragr. 27. Id. Ville de Saint-Bruno-de-Montarville c. Sommet Prestige Canada inc., 2024 QCCA 25, paragr. 5. Id, paragr. 1. Projet de loi 39, art. 87, al. 1. Nouvel article 245.1 LAU. Nouvel article 245.3 LAU. Projet de loi 39, art. 87, al. 2.

Qu’est-ce que l’équipement d’une mine? Qu’est-ce que cela comprend? Qu’est-ce qu’un chemin d’accès à une exploitation minière? Ce sont, direz-vous, des questions simples, voire banales? Détrompez-vous : la réponse à ces questions représente la différence entre le fait de voir des millions de dollars de taxes foncières entrer dans les coffres des municipalités et celui de voir des entreprises minières à l’échelle du Québec les conserver. Le Tribunal administratif du Québec (section des affaires immobilières) (ci-après « TAQ ») a été confronté à ces questions dans le cadre d’un recours introduit par Bloom Lake General Partner Limited contre la Ville de Fermont1. Le principe, à la base, est simple : la taxation municipale s’applique essentiellement en fonction des valeurs inscrites au rôle d’évaluation foncière. Il revient à l’évaluateur2 de déterminer, comment est composée une unité d’évaluation, quels immeubles doivent être portés au rôle d’évaluation foncière et quelles en sont leurs valeurs. La Loi3 prévoit que certains immeubles ne sont pas portés au rôle. Leur valeur n’a donc pas d’incidence sur les taxes qui peuvent être perçues par les municipalités. Parmi les immeubles exclus du rôle :  «une galerie, un puits, une excavation, un tunnel l’équipement d’une mine souterraine ou à ciel ouvert »4 «un chemin d’accès à une exploitation […] minière »5. D’où l’importance des questions posées en introduction. En ce qui a trait à l’équipement d’une mine, Bloom Lake a argué que l’équipement d’une mine devait référé à toutes les étapes de l’exploitation d’une mine, de l’extraction du minerai jusqu’à sa commercialisation en passant par sa transformation.  Le TAQ a plutôt retenu une interprétation plus restreinte de la notion d’équipement d’une mine qui ne comprenait que les équipements servant à l’extraction du minerai de la mine. Quant à la notion de chemin d’accès à une exploitation minière, Bloom Lake soutenait que cela comprenait tous les chemins faisant partie de l’exploitation minière, c’est-à-dire toutes les voies de circulation comprise à l’intérieur de l’exploitation minière. Encore une fois, cette prétention n’a pas été retenue par le TAQ qui a plutôt circonscrit cette notion au chemin liant la voie publique à la guérite permettant d’accéder à l’exploitation minière. Si le TAQ avait retenu l’interprétation de Bloom Lake, cela aurait pu avoir des répercussions financières importantes pour les minières qui auraient vu une partie importante des immeubles compris dans l’exploitation minière exclue du rôle d’évaluation foncière.6   2018 QCTAQ 04461 Aussi appelé « Organisme municipal responsable de l’évaluation » ou « OMRÉ », articles 19 et suivants de la Loi sur la fiscalité municipale. Loi sur la fiscalité municipale (LFM), articles 63 à 68. Dans le présent cas, les paragraphes pertinents sont 65 al.1 (4) et 65 al.1 (8). Article 65 al.1 (4) LFM. Article 65 al.1 (8) LFM. Notons toutefois qu’au moment de la rédaction de ces lignes, le délai pour demander la révision judiciaire de la décision du TAQ n’est pas écoulé.  

Présenté le 1er décembre 2017 par Madame Lise Thériault, ministre responsable de la Protection des consommateurs et de l’Habitation, le projet de loi N°162 vise principalement à donner suite à certaines recommandations du rapport final de la Commission d'enquête sur l'octroi et la gestion des contrats publics dans l'industrie de la construction. Modification de la Loi sur le bâtiment Dans un premier temps, le projet de loi modifie la définition de «dirigeant» dans la Loi sur le bâtiment de façon à inclure tout actionnaire détenant 10 % ou plus des droits de vote rattachés aux actions, notamment aux fins de l'évaluation par la Régie du bâtiment du Québec (la «Régie») de l'intégrité de l'entreprise. La notion de «répondant» se voit ajoutée pour décrire la personne physique qui, ayant demandé une licence pour le compte d'une société ou d'une personne morale ou étant elle-même titulaire d'une licence, devient responsable de la gestion des activités pour lesquelles cette licence a été délivrée. Les pouvoirs de la Régie en matière d'enquête, de vérification et de contrôle sont par ailleurs augmentés. Enfin, une immunité contre les poursuites civiles et une protection contre les représailles à l’égard de toute personne qui communique de bonne foi à la Régie un renseignement concernant un acte ou une omission qu'elle croit constituer une violation ou une infraction à la Loi sur le bâtiment est ajoutée. Certaines dispositions pénales visant à sanctionner une personne qui exerce des mesures de représailles relativement à une telle dénonciation, de même que l’auteur d’une dénonciation fausse ou trompeuse sont également prévues. Ajouts à la Loi sur le bâtiment Dans un deuxième temps, une déclaration de culpabilité à l'égard de certaines infractions déjà considérées comme restreignant l'accès aux contrats publics mènera au refus de la délivrance d'une licence par la Régie et pourra mener à l'annulation ou à la suspension d'une licence existante. De plus, lorsqu'une telle déclaration de culpabilité a donné lieu à une peine d'emprisonnement, une licence ne pourra être délivrée qu'à l'expiration d'une période de cinq ans suivant la date de la fin de la période d'emprisonnement fixée par la sentence. La Régie aura l'obligation d'annuler une licence lorsque son titulaire ou l'un des dirigeants d’une entreprise détentrice est déclaré coupable d'une infraction ou d'un acte criminel visé par la Loi sur le bâtiment alors qu'il a déjà été déclaré coupable de tels infractions ou actes criminels dans les cinq années précédentes. De nouveaux motifs liés à la probité requise de la part des entreprises sont ajoutés pour permettre à la Régie de refuser de délivrer une licence, de la suspendre ou de l’annuler notamment lorsque la structure corporative de l’entité lui permet d'échapper à l'application de la Loi sur le bâtiment. À cet égard, la Régie devra, par règlement, exiger de tout entrepreneur un cautionnement d'exécution ou un cautionnement pour gages, matériaux et services dans le but d'assurer, en cas d'annulation ou dans certains cas de suspension d'une licence, la poursuite des travaux de construction ou le paiement de créanciers. En dernier lieu, une nouvelle infraction pénale concernant l'utilisation de prête-noms est ajoutée et le délai de prescription en matière pénale est modifié pour passer d'un an à trois ans à compter de la connaissance de l'infraction par le poursuivant, sans excéder sept ans depuis la perpétration de cette dernière. Conclusion Ce projet de loi, qui reprend notamment quatre recommandations de la Commission Charbonneau, sera à surveiller lors du retour des travaux parlementaires le 6 février 2018.

Lorsque vient le temps de soumissionner à un appel d’offres d’un organisme public, les entreprises intéressées cherchent deux informations capitales: quelle est la nature du contrat et mon entreprise respecte-t-elle les exigences de l’appel d’offres, par exemple, l’expérience requise des soumissionnaires? À défaut d’être compétentes dans le domaine ciblé par l’appel d’offres ou d’avoir les années d’expérience requises pour respecter les exigences énoncées dans l’appel d’offres, les entreprises s’abstiendront, évidemment, de consacrer du temps à un appel d’offres qu’elles savent n’avoir aucune chance de remporter. Mais, qu’arrive-t-il lorsqu’un organisme public ne respecte pas les conditions qu’il a lui-même qualifiées d’«essentielles», soit expressément, soit implicitement? Traditionnellement, les tribunaux analysaient ces situations en tentant de qualifier de «mineure» ou «majeure» l’irrégularité reprochée à la soumission qui ne respectait pas toutes les conditions. Mais dans deux décisions consécutives rendues à trois mois d’intervalle, la Cour d’appel du Québec a repositionné le débat sur différents éléments qu’il faut considérer dans l’analyse de la conformité d’une soumission. Dans la décision la plus récente, elle a même innové en ajoutant une dimension nouvelle à la façon de considérer la notion «d’équité entre les soumissionnaires» dans le cadre de l’analyse de la conformité des soumissions. Le présent texte se veut une analyse combinée des décisions Ville de Matane c. Jean Dallaire, architectes & EBC inc.1 et Tapitec inc. c. Ville de Blainville2 rendues par la Cour d’appel les 25 novembre 2016 et 24 février 2017 respectivement. Ville de Matane c. Jean Dallaire, architectes & EBC inc. La Ville de Matane a lancé un appel d’offres pour la construction d’un complexe sportif. L’une des exigences fondamentales de l’appel d’offres à l’endroit des soumissionnaires était qu’ils aient de l’expérience dans le cadre d’au moins trois projets d’envergure et de complexité comparables. Cette condition était qualifiée d’«essentielle» dans les documents d’appel d’offres. Malgré cette exigence, la Ville a accordé le contrat à une entreprise qui n’avait pas l’expérience requise et qui, à la connaissance de la Ville, n’avait de l’expérience que dans des projets résidentiels et institutionnels de petite envergure. EBC inc., un autre soumissionnaire, a cherché à faire annuler la résolution octroyant le contrat à l’adjudicataire en raison de l’expérience insuffisante de celui-ci relativement à l’exigence de l’appel d’offres. La Ville de Matane a tenté de convaincre la Cour qu’il s’agissait d’une irrégularité mineure parce que l’adjudicataire s’engageait, postérieurement à l’ouverture des soumissions, à avoir au sein de son équipe du personnel ayant l’expérience suffisante pour répondre à l’exigence des trois projets d’envergure et de complexité comparables énoncée dans l’appel d’offres. La Cour d’appel a rejeté l’argument de la Ville et a confirmé que la soumission de l’adjudicataire était effectivement entachée d’une irrégularité majeure. En effet, en indiquant elle-même que l’expérience sur un minimum de trois projets d’envergure et de complexité comparables était une condition essentielle, la Ville de Matane a imposé une exigence qui se devait d’être respectée et démontrée au moment du dépôt de la soumission. Permettre à l’adjudicataire de faire une preuve différente de son expérience après la réception de la soumission reviendrait à contourner sa propre exigence et irait à l’encontre du contrat et du principe de l’équité entre les soumissionnaires. Ainsi, l’exigence de l’expérience des soumissionnaires énoncée dans l’appel d’offres doit être respectée et appliquée sans détour. Une fois qu’une exigence d’un appel d’offres est qualifiée d’ «essentielle», l’organisme public ne peut pas considérer comme «mineure» une irrégularité la concernant. Au contraire, cela doit nécessairement être une irrégularité majeure. Tapitec inc. c. Ville de Blainville Dans cette décision, la Ville de Blainville voulait faire construire un terrain de sport avec un revêtement de gazon synthétique. Désirant obtenir un entrepreneur hautement qualifié et habitué à procéder à l’installation de ce type de revêtement, la Ville de Blainville a fait le choix de lancer un appel d’offres avec évaluation qualitative des soumissions plutôt que de se baser uniquement sur la soumission la moins chère. Parmi les exigences requises, la Ville demandait que les soumissionnaires aient un établissement au Québec depuis au moins cinq ans. Malgré cette exigence, la Ville a tout de même accordé le contrat à une entreprise qui n’était établie au Québec que depuis deux ans. La Cour d’appel a infirmé la décision de la Ville, confirmant que le nonrespect d’une condition relative à l’expérience d’un soumissionnaire, même si elle n’est pas expressément qualifiée d’essentielle, doit entraîner le rejet automatique de la soumission lorsque les circonstances le justifient. Tel était le cas dans la soumission de la Ville de Blainville, où, même si l’on ne retrouvait pas dans les documents d’appel d’offres des mots comme «essentiel», «rejet automatique» ou «fondamental», la Cour d’appel a considéré que l’exigence d’avoir un établissement existant depuis au moins cinq ans au Québec était une condition essentielle, car elle avait pour effet de limiter le nombre de soumissionnaires en les obligeant à respecter des critères d’expérience ou d’accréditation. La Cour insiste sur l’effet de telles conditions sur la décision de certaines entreprises de soumissionner ou non. Dès lors, un organisme public ne peut pas considérer le défaut concerné comme mineur. La Cour d’appel affirme ainsi clairement que l’obligation de n’accepter qu’une soumission conforme vaut autant pour ceux qui ont participé au processus que pour ceux qui se sont empêchés de le faire parce qu’ils ne respectaient pas les exigences qui y étaient stipulées. En limitant le bassin de soumissionnaires par l’imposition d’une exigence d’expérience, l’organisme public doit absolument rejeter toute soumission qui ne s’y conforme pas. À défaut, l’organisme public porte atteinte au principe de l’équité entre les soumissionnaires, ce qui constitue une irrégularité majeure et expose sa décision à une contestation. Par conséquent, l’exigence de l’expérience des soumissionnaires énoncée dans un appel d’offres, lorsque les circonstances le justifient, est une condition essentielle à laquelle l’organisme public ne peut pas déroger. Évidemment, chaque cas est un cas d’espèce et une analyse approfondie du devis de l’appel d’offres sera nécessaire pour déterminer si l’exigence de l’expérience est une condition essentielle. Que faut-il retenir de ces deux décisions? Ces deux arrêts affirment avec force le principe d’égalité entre les soumissionnaires et l’idée qu’en limitant le nombre de personnes pouvant déposer une soumission par l’imposition de critères d’expérience ou de qualification professionnelle, les organismes publics se créent un devoir de les respecter. Une exigence qualifiée d’essentielle dans un appel d’offres ne peut jamais être contournée et tout défaut à l’une de ces exigences constatées dans une soumission doit entraîner le rejet automatique de celle-ci. Agir autrement permettra aux soumissionnaires lésés de s’adresser au tribunal pour demander des dommages-intérêts en réparation du préjudice subi. Bien que le caractère essentiel ou non des exigences d’expérience ou de qualification professionnelle des soumissionnaires dans un appel d’offres doive être analysé au cas par cas, la Cour d’appel nous semble inciter certains organismes publics à revoir la manière d’analyser la conformité de soumissions reçues, eu égard tant aux autres soumissionnaires qu’aux entrepreneurs qui se seraient exclus d’un processus qu’ils croyaient n’avoir aucune chance de remporter. Matane (Ville de) c. Jean Dallaire, Architectes, 2016 QCCA 1912. Tapitec inc. c. Ville de Blainville, 2017 QCCA 317.