Impact Réel du Projet de Loi 5 sur l'Accélération des Projets Miniers au Québec

Le projet de loi 5¹, Loi visant à accélérer l’octroi des autorisations requises pour la réalisation des projets prioritaire et d’envergure nationale (« PL 5 »), déposé par le ministre des Finances Éric Girard, s'inscrit dans une stratégie plus large du gouvernement visant à accélérer la réalisation de projets stratégiques au Québec. En s'inspirant de la loi fédérale C-5², ce projet de loi cherche à simplifier le parcours administratif des grands projets pour favoriser leur déploiement rapide.

Les objectifs du PL 5 : simplifier l’octroi des autorisations pour des projets stratégiques

La volonté exprimée par le gouvernement est de dynamiser l'économie québécoise en accélérant le cheminement administratif  de projets économiques et énergétiques stratégiques désignés par le gouvernement. Ces projets doivent :

• générer des retombées économiques significatives;
• créer des emplois
• contribuer à la transition énergétique.

Lors de son discours d'ouverture de la session parlementaire, le premier ministre François Legault a souligné la nécessité de raccourcir les délais et d'alléger les processus administratifs tout en maintenant des standards élevés. Les objectifs sont clairs, mais est-ce que le PL 5 permet réellement de les atteindre?

Cadre et Implications du PL 5 : vers une autorisation unique pour les projets d’envergure

Le PL 5 permettra au gouvernement de modifier l'application de diverses lois pour accélérer les projets d'envergure nationale, sans pour autant contourner les processus d'évaluation environnementale et les droits des communautés autochtones.

Il permet l’octroi d’une autorisation unique permettant la réalisation d’un projet ainsi que de toutes les activités nécessaires à sa réalisation. Dans le contexte d’un projet minier, cela implique l’octroi des autorisations environnementales en vertu de la Loi sur la qualité de l’environnement (« LQE »)³ et de titres miniers en vertu de la Loi sur les mines⁴ ainsi que l’approbation d’une version préliminaire du plan de réaménagement et de restauration en vertu de cette Loi⁵ et de toute autre autorisation requise en vertu de la Loi sur la conservation du patrimoine naturel⁶, de la Loi sur la conservation et la mise en valeur de la faune⁷, etc.

Communautés autochtones

Pourquoi le Nord du Québec et la Baie-James sont-ils exclus?

L’article 2 du PL 5 prévoit qu’il s’applique sous réserve de toute loi visant à mettre en œuvre la Convention de la Baie-James et du Nord québécois⁸ et ses modifications⁹ ainsi que la Convention du Nord-Est Québécois. Ces Conventions sont notamment mises en œuvre par le titre II de la LQE qui met en place des processus d’évaluation et d’examen des impacts sur l’environnement et le milieu social impliquant la participation des communautés autochtones sur la base de ces Conventions. D’ailleurs, le titre II de la LQE fait partie de la liste des dispositions que le gouvernement ne peut ajouter à liste des lois comprenant un processus d’autorisation susceptible d’être remplacé par l’autorisation accordée en vertu du PL 5.

L’obligation constitutionnelle de consultation des communautés autochtones

Enfin, le PL 5 prévoit qu’il s’interprète de manière compatible avec l’obligation de consulter les communautés autochtones et que celle-ci sont consultées de manière distincte lorsque les circonstances le requièrent.¹⁰ Considérant que la consultation des communautés autochtones est une obligation constitutionnelle du gouvernement, elle n’aurait pu, de toute manière, être écartée.

En somme, l’accélération de l’octroi des autorisations en application du PL 5 ne devrait pas se faire au détriment des obligations de consultation des communautés autochtones dans le Québec méridional. Notons que dans le cadre de l’évaluation d’une demande de désignation d’un projet, le gouvernement peut notamment considérer si le projet prend en compte les intérêts des communautés locales et autochtones.¹¹ Ce facteur implique des travaux de consultation préalables par le promoteur du projet lui permettant de faire état des préoccupations et intérêts des communautés autochtones et d’une adaptation de son projet en fonction de ceux-ci.

Dans les régions de la Baie-James et du Nord québécois, les projets miniers sont généralement visés par les procédures d’évaluation et d’examen des impacts sur l’environnement et le milieu social prévues au titre II de la LQE et échappent complètement à l’application du PL 5. ¹²

Contradictions et défis du PL 5

Les défis du délai de mise en œuvre de deux ans

Bien que le projet de loi soit présenté comme une "voie rapide" et non une voie de contournement, plusieurs enjeux subsistent pour le développement des projets miniers.

Exclusion de Projets Miniers dans les régions de la Baie-James et du Nord québécois

Le texte du PL 5 vise clairement les projets miniers. D’ailleurs, l’article 4 al.2 (1) mentionne parmi les éléments qui peuvent être considérés pour la désignation d’un projet, le fait qu’il consoliderait l’autonomie et la résilience du Québec, notamment en matière de minéraux critiques et stratégiques.

Or, le PL 5 ne s'applique pas aux projets encadrés par le Titre II de la LQE, c’est-à-dire ceux situés sur le territoire délimité à partir de l’application de la Convention de la Baie-James et du Nord Québécois, excluant par le fait même plusieurs projets miniers.

Cette contradiction soulève des questions quant à l'efficacité globale de cette législation pour les projets miniers dont elle prétend souhaiter accélérer la réalisation.

Maintien des Exigences Préalables à l’Émission d’une Autorisation

Le PL 5, par sa nature, vise les projets d’envergure, l’article 1 les décrit comme des projets prioritaires et d’envergure nationale.

Or, ces projets d’envergure sont susceptibles d’être visés par la procédure d’évaluation et d’examen des impacts sur l’environnement ou, minimalement, par le régime des autorisations ministérielles de la LQE. Il importe de comprendre que, pour qu’une autorisation puisse être accordée en vertu du PL 5, toutes les étapes préalables à cette autorisation doivent être accomplies. L’article 10 du PL 5 énonce d’ailleurs que la demande d’autorisation doit « mentionner les permissions donnant au promoteur le droit de réaliser son projet […] et être accompagnée des renseignements et des documents requis ainsi que du paiement des droits et frais exigibles pour l’octroi de ces permissions ».

Si le projet est visé par la procédure d’évaluation et d’examen des impacts sur l’environnement, cette procédure doit être suivie avant que l’autorisation en vertu du PL 5 ne puisse être accordée. La seule différence quant au processus suivi se trouve à l’article 30 du PL 5 qui énonce que lorsque l’étude d’impact pour un projet désigné est jugée admissible, le ministre de l’Environnement confie un mandat d’audience publique au BAPE qui procède sans entreprendre de période d’information.

Considérant les modifications récentes apportées à la LQE par la Loi modifiant diverses dispositions en matière d’environnement (aussi connue comme étant le PL 81), qui viseraient, selon les représentations faites par les représentants du MELCCFP, à faire passer la procédure d’évaluation et d’examen des impacts de 18 mois à 9 mois, nous nous questionnons sur l’apport réel du PL 5 à l’accélération du  cheminement administratif des projets déjà assujettis à la procédure d’évaluation et d’examen des impacts.

Critère de Mise en Œuvre à Court Terme

L'exigence de mise en œuvre à court terme( environ deux ans considérant l’effet combiné des articles 4 al.2 (5) et 20 du PL 5), semble peu réaliste pour des projets d'envergure nécessitant des consultations et des évaluations approfondies.

Dans le cas des projets miniers, il importe de noter que l’octroi d’une autorisation incluant un bail minier doit être précédé de l’approbation minimalement d’une version préliminaire du  plan de réaménagement et de restauration et du versement d’une garantie financière préliminaire¹³, il demeure que la préparation, même d’une version préliminaire d’un tel plan, requiert du temps et l’apport d’experts en la matière pour correspondre aux attentes du MRNF.

Réactions et Perspectives

Si l’idée d’une réduction des délais applicable à l’octroi des autorisations nécessaires à la réalisation de certains projets d’envergure et susceptible d’engendrer des retombées économiques majeures pour le Québec est séduisante, il appert toutefois qu’en matière de protection de l’environnement, le PL 5  contribue peu à la résolution d’un enjeu important, soit le temps requis pour la préparation des dossiers de demande d’autorisation, que ce soit dans le cadre de la préparation d’une demande d’autorisation ministérielle ou dans le contexte de la procédure d’évaluation et d’examen des impacts sur l’environnement.

D’autant plus que ces processus impliquent généralement la réalisation d’études supplémentaires selon les questions et demandes de précisions soulevées en cours d’analyse. Le PL 5 n’offre aucune solution à cet enjeu qui pourtant est vraisemblablement le plus significatif en termes de temps et d’énergie de la part des promoteurs de projets.

Conclusion : Un gain d’efficacité encore incertain pour les promoteurs

Le projet de loi P-5 reflète les efforts du gouvernement pour accroître l'efficacité gouvernementale et soutenir la croissance économique. Il laisse toutefois sur leur faim les promoteurs de projets miniers en écartant d’emblée les projets qui se trouvent dans la région de la Baie-James et plus au nord et en ne s’attaquant pas aux délais applicables à la préparation des dossiers relatifs à l’évaluation et l’examen des impacts sur l’environnement ou des demandes d’autorisation.

Quoi retenir

Est-ce que le PL 5 permet d'éviter le BAPE ?

Non. Le processus du BAPE est maintenu pour les projets désignés, mais l'étape de la période d'information publique est supprimée pour passer directement à l'audience, ce qui réduit légèrement les délais.

Quels projets miniers bénéficient le plus du PL 5 ?

Principalement les projets impliquant desminéraux critiques et stratégiques situés dans le Québec méridional, à condition que le promoteur puissedémontrer une mise en œuvre à court terme (environ 2 ans).

Pourquoi le PL 5 ne s'applique-t-il pas aux territoires de  la Baie-James et du Nord Québécois ?

Parce que les processus d’évaluation environnementale et sociale distincts (Titre II, LQE) applicables sur ces territoires ont été établis par des Conventions que le PL 5 ne peut modifier unilatéralement.

1. Projet de loi n° 5, Loi visant à accélérer l’octroi des autorisations requises pour la réalisation des projets prioritaires et d’envergure nationale : https://www.assnat.qc.ca/fr/travaux-parlementaires/projets-loi/projet-loi-5-43-2.html
2. Loi fédérale C-5 : https://www.parl.ca/documentviewer/fr/45-1/projet-loi/C-5/sanction-royal
3. Loi sur la qualité de l’environnement : https://www.legisquebec.gouv.qc.ca/fr/pdf/lc/Q-2.pdf
4. Loi sur les mines : https://www.legisquebec.gouv.qc.ca/fr/document/lc/m-13.1
5. L’article 46 du PL 5 comprend un allègement quant au plan de réaménagement et de restauration en ce qu’il prévoit qu’une autorisation qui remplace un bail minier peut être accordée sans qu’un tel plan ait été approuvé dans la mesure où une version préliminaire de celui-ci a été approuvée par le ministre des Ressources naturelles et des Forêts et qu’une garantie financière provisoire a été versée. En somme, le travail relatif au plan de réaménagement et de restauration doit tout de même vraisemblablement être significativement avancé. Précisons que l’autorisation dans ce cas prévoit les délais dans lesquels le plan de réaménagement et de restauration doit être approuvé et la garantie financière doit être versée.
6. Loi sur la conservation du patrimoine naturel : https://www.legisquebec.gouv.qc.ca/fr/document/lc/c-61.01
7. Loi sur la conservation et la mise en valeur de la faune : https://www.legisquebec.gouv.qc.ca/fr/pdf/lc/C-61.1.pdf
8. Convention de la Baie-James et du Nord-Est Québécois : https://www.canada.ca/fr/agence-evaluation-impact/organisation/convention-baie-james-et-nord-quebecois.html
9. L’article 2 du PL 5 renvoie à l’article 1 de la Loi approuvant la Convention de la Baie-James et du Nord québécois qui énonce ce qui suit : « Dans la présente loi, à moins que le contexte n’indique un sens différent, on entend par l’expression «Convention» la Convention intervenue entre le Grand Council of the Crees (of Québec), la Northern Québec Inuit Association, le gouvernement du Canada, la Société d’énergie de la Baie James, la Société de développement de la Baie James, la Commission hydroélectrique du Québec et le gouvernement du Québec, en date du 11 novembre 1975, ainsi que la Convention modificative en date du 12 décembre 1975, déposées sur le bureau du secrétaire de l’Assemblée nationale, le 9 juin 1976, à titre de documents de la session portant les numéros 101 et 102 ». L’article 2 du PL 5 renvoie également à l’article 1 de la Loi approuvant la Convention du Nord-Est québécois qui énonce pour sa part : « Dans la présente loi, à moins que le contexte n’indique un sens différent, on entend par l’expression «Convention» la Convention du Nord-Est québécois intervenue entre la bande de Naskapis de Schefferville et ses membres, le gouvernement du Québec, la Société d’énergie de la Baie James, la Société de développement de la Baie James, la Commission hydroélectrique de Québec (Hydro-Québec), le Grand Council of the Crees (of Québec), la Northern Québec Inuit Association et le Gouvernement du Canada, datée du 31 janvier 1978 et déposée sur le bureau du secrétaire général de l’Assemblée nationale le 18 avril 1978, à titre de document de la session portant le numéro 113. »
10. Article 3 du PL 5
11. Article 4 al.2 (3) PL 5
12. L’Annexe A de la LQE prévoit que « tout projet minier, y compris l’agrandissement, la transformation ou la modification d’une exploitation minière existante » sont obligatoirement assujettis à la procédure d’évaluation et d’examen prévue aux article 153 à 167 et 187 à 204 LQE.
13. L’article 46 du PL 5 prévoit l’approbation d’une version préliminaire du plan de réaménagement et de restauration et le versement d’une garantie financière provisoire au lieu de la garantie financière établie en fonction de la version finale du plan de réaménagement et de restauration.